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                《乡镇治理与政府制度化》
                2018-08-01 18:53

                  

                  前言

                  本书是对当代中国基层政△府及其治理的实证研究。研究的政府层←面,聚焦于县乡村三级公共组织中的乡镇;研究的现@ 实素材,集中于21世纪前五年。2006年,中国农业税全面取消,基层政府的活动内容和日常行为发生了重♀要变化。但是,基层〗政府的制度环境没有改变,基层政府的行为逻辑也没有改变,政府运行机制并未发生根本变革。故此,在□相当时期里,本书所展开的核心论证都将属于中国政︻府改革的基本议题。

                  乡镇是县以下的农村行政区域,乡镇政府是国家最基层的政权。选☆择乡镇作为研究对象,主要基于两方面考虑〇:一方面,乡镇是探索农村问题不可或缺的分析主体。广袤的中国农村被划分为一个个乡镇,乡镇政府在农村问题中并不是外在的旁观者,而是直接的关系人,有时,乡镇是应对和处理问→题的管理者,有时甚至ㄨ就是问题本身。另一方面,乡镇政府处在国家政权体▃系的最低层级,直接接触社会,开展管理和提供服务。

                  就理解当代中国国家与社会之间的关系而言,乡镇是一个极为重要的观察视角。乡镇政府作♂为政权体系的重要一环,不仅是中国政府体系和政治体制的延伸和缩影,也是中』国农村变迁、也是中国农㊣ 村变迁→、国家与社会关系变革的内在要素。可以说,无论是考察探索中国农村问题,还是分析判断中国政府与政治,乃至审视解●读中国国家与社会关系,都绕不开乡镇。

                  20世纪90年代□中后期@▓,中国出现了空前严峻的“三农”问题。有基层干部将问题的表现概括为“农村真穷,农民真苦,农业真危险”(李昌平,2002)。那些年里,农业生产和农村经济发展∮缓慢,农民收入在低水平々上连年徘徊,生活艰难;农村社会发展可以说全面滞后,教育、文化、卫生、社会保障等问题不断堆积,公共服务严重短缺;农民对于基层政府的政治信任明显下降,与基层组织的关〓系空前紧张,冲突事件逐♀渐增多。这期间,农业和农村工作虽然在政府的“认识”上提得◥很高,但就◥实际工作来说,说空话多,办实事少。特别是90年代中后期,政府不仅在整治农民负担过重方面措施不力,大量农民为地方苛政所苦,而且政策上严重歧视农村,对农民流动就▓业横加打压,更使农民陷入了内外交困的境地。这些现↑象也引发了海内外观察家对于中国“治理危机”问题∮的关注和研究(Minxin Pei,2002;Susan Shirk,2007)。

                  2002年中共“十六大”以来,中央政府切实重视解决农村问题,以“工业支持农业,城市反哺农村”为方针,坚持“多予少取放№活”为政策取向。一方面,给农村有力的经济支持。这种支持包括采取若干有力的措施发展▅农业生产,增加农民收入,如取消╱农业税、直接补贴粮食生产等,也包括在发展农村╱教育、医疗卫生等方面增加政府投入。这些措施不仅显◆著地加快了农村经济发展,而且有效地促进』了经济和社会的协调发展。另一方面,高度重视保护和张扬农民的权利,包括断然废除主要针对进城农民的“收容遣送条ζ 例”,取消⌒ 限制农民流动就业的若干歧视性政府∑规定,也包括采取严厉措施处理征地过程中对农民利益的侵害等。因此,随后几年,农村经济迅速复苏,农村√中的若干冲突和危机因素获得化∮解或者有效抑制。

                  但是,政策导向转变和支农惠农措施增加,并不表示“三农”问题已得到或即将得到根本解决。从“三农”问题产生的角度看,除了政策性因≡素外,过去若干年农村出现的严重问题,基层¤政府在其中扮演了重要角色。“三农”问题的尖锐性主要是通过基层政府和农民的冲突展现出来的∏。分析问题时,把乡镇政府作为一个重々要角度显然非常必要。从解决“三农”问题的▲角度看,政策导向虽然源子中央,但政策推进必须依托基层政府,这是一个无法逾越的环节。从功▂能上看,构成中国基☉层政府的是县(市)和乡(镇)两级政府,这两级政府的↑运行密切结合在一起,在许多情况下,乡镇是县市政府的╲执行机构。现在的问题是,这个环节能否当此重任々,对此农民乃至社会都疑虑重重。正如2007年“两会”上部分政协委员当着温家宝总理的面所说的,“村骗乡,乡骗县,一直骗到国务院;国务院,发文件,一层一№层往下念↘,念完文件进饭店,文件根本不兑现▓”。由此可见,基层政府运行仍存在根本性机制卐问题。

                  可以说,在中国改革的道路上和图景中,一个带有全局性、根本性的问题还没有清晰答∩案,这就是政府问题。政府问题的深刻性、严峻性集中地通过乡镇政府的运行表现出来。乡镇政府出◢现的问题,并不局︼限于乡镇政府本身,而是冰山之角。不论是寻找“三农”问题的根源,还是探索解决“三农”问题的途径,都必须ζ深入研究乡镇政府。

                  

                  目录

                  导言

                  1 乡镇√研究进程

                  1.1 政策述评

                  1.1.1 政策思路

                  1.1.2 变革历程

                  1.1.3 农村综合改革

                  1.2 研究述评

                  1.2.1 国内研究

                  1.2.2 国外研究

                  1.2.3 研究进路反思

                  1.3 本项♂研究说明

                  1.3.1 理论框架

                  1.3.2 分析路线

                  1.3.3 研究方法

                  1.3.4 资料来源

                  2 乡镇组织与人▃员

                  2.1 组织现状

                  2.1.1 领导集团

                  2.1.2 部门设置

                  2.1.3 岗位人员

                  2.1.4 扩张机制

                  2.2 机构改革

                  2.2.1 机构ζ 和人员精简

                  2.2.2 乡镇撤并

                  2.2.3 改革设想

                  2.3 政府★形态依据

                  2.3.1 形态特征

                  2.3.2 演变路径

                  2.3.3 政府组织基础

                  3 乡镇财政与债务

                  3.1 财政困局

                  3.1.1 财政体制

                  3.1.2 财政收入

                  3.1.3 财政支出

                  3.1.4 人员工资

                  3.1.5 税费改革

                  3.2 债务危机

                  3.2.1 债务现状

                  3.2.2 债务形成

                  3.2.3 债务化解

                  3.3 财政中的政治

                  3.3.1 财政危机与财政体∞制

                  3.3.2 财政危机与政府问责

                  3.3.3 财政危机与政府预算

                  4 乡镇权力与问责

                  4.1 权力格局

                  4.1.1 一体性@ 机构

                  4.1.2 一元化权力

                  4.1.3 内部单位

                  4.1.4 垂直单位

                  4.2 问责体系

                  4.2.1 县市问责☉安排

                  4.2.2 乡镇问责安排

                  4.2.3 问责体系重心

                  4.2.4 问责体系中的个人

                  4.3 激励结「构整合

                  4.3.1 双重错位

                  4.3.2 目标替代

                  4.3.3 政府的政Ψ治控制

                  5 乡镇控制系统

                  5.1 应酬上级

                  5.1.1 会议

                  5.1.2 文件

                  5.1.3 汇报

                  5.1.4 接待

                  5.1.5 检查

                  5.2 控制村庄

                  5.2.1 村干部管理

                  5.2.2 村财务掌控

                  5.2.3 管片和包村

                  5.2.4 村干部▆表现

                  5.3 控制的僵局

                  5.3.1 政策失灵

                  5.3.2 基层失望

                  5.3.3 管理脱节

                  6 乡镇公共服务

                  6.1 主要服务领域

                  6.1.1 乡村治安

                  6.1.2 乡村教育

                  6.1.3 公共卫生

                  6.2 社会冲突管理

                  6.2.1 村∩庄内部冲突

                  6.2.2 农民上访

                  6.2.3 基层政治信任

                  6.3 统治与治理

                  6.3.1 政府的公共责任

                  6.3.2 干部的双重∞角色

                  6.3.3 乡村冲突的政治◣意向

                  6.3.4 何谓好的治理

                  7 乡镇政府前☆景

                  7.1 危机中的命运

                  7.1.1 处境与演变

                  7.1.2 改革路径

                  7.1.3 改革难题

                  7.2 现实中的未来

                  7.2.1 改革的ζ现实选择

                  7.2.2 未来并不确定

                  7.3 微观改革的宏观考量

                  7.3.1 中央与地方关系

                  7.3.2 党和政∞府关系

                  7.3.3 国家与社会关系

                  8 政府运行与制度异化

                  8.1 基层政府与农村发展

                  8.1.1 历史的进步

                  8.1.2 理论的争执

                  8.2 基层政府内卷化

                  8.2.1 公』司化的政府功能

                  8.2.2 碎片化的政府权威

                  8.2.3 运动化的政府行为

                  8.3 基层政府制度异化↙Ψ

                  8.3.1 异化

                  8.3.2 制度异化

                  8.3.3 政府制度异化

                  8.4 政◤府制度异化渊源

                  8.4.1 体制的历史惯性

                  8.4.2 政府自利性

                  9 政府制度化与改革

                  9.1 政府制度化基础△

                  9.1.1 政治与行政

                  9.1.2 政府与社会

                  9.2 政府制度化

                  9.2.1 政府制度化的提出

                  9.2.2 政府㊣ 创新动力

                  9.3 改革讨论

                  9.3.1 基层民主

                  9.3.2 基层自治

                  9.3.3 法治建设

                  附录

                  参考文献

                  后记

                  修订版后记

                 

                  作者简介

                  赵树凯,1959年生,山东莱西←人。政治学博士,研究员,国务院颁发政府特殊津贴专家。

                  1990年8月进入132彩票,任农村部组织研▓究室主任、中共中央△文献编辑委员会《万里文选》编辑□组编辑、河北省涿鹿县委副书记、中国发展研究基金会副秘书长、132彩票信息中心主任。2006年11月担任第十↓六届中共中央政治局第36次集体№学习主讲专家。曾任世界银行和英国国际发展部、联合国开∮发计划署中国农村发展项目顾问。

                  澳大利亚国立大学中国研究中心访问学者(1996-1997);美国杜克大学亚太研究所访问学者(2000-2001);哈佛大学费正清东亚研究中心合作研究员(2001-2002);哈佛大学肯尼迪政府学院“公共管理高级培训班”(2003); 德国㊣ 图宾根大学客座教授(2012);哈佛大学燕京研究∴所合作研究员(2010-2011,2016-2017);山东大学兼职教◥授。

                作者:赵树凯 
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